جایگاه توسعه روستایی در برنامه­های توسعه ایران

توجه به جایگاه و اهمیتی که روستا در ایران دارد موجب تدوین و اجرای، پنج برنامه پیش از انقلاب و پنج برنامه بعد از انقلاب جهت توسعه روستایی شده است. متأسفانه هنوز بخش‌های مختلف اقتصادی کشور نتوانسته است در زمینه برنامه اقتصادی– اجتماعی موجبات توسعه ملی، منطقه­ای و محلی را در محدوده­ی هدف­های خود فراهم سازد (علیائی به نقل از شریف­زادگان، 1390).

 

 

2-5-1- جایگاه توسعه روستایی در برنامه­های توسعه پیش از انقلاب

از پایان دهه بیست مباحث مربوط به عمران روستایی و برنامه­های مربوط به آن در قالب برنامه­های عمرانی مورد توجه قرار می­گیرند که به چگونگی وضعیت توسعه­روستایی در قالب هر یک از این برنامه­های عمرانی اشاره می­شود. در طی برنامه عمرانی اول(1333- 1327) لوایحی در ایجاد، بهبود و ارتقای زندگی روستائیان و بخش کشاورزی تصویب شد. این برنامه در شرایطی طرح و به کار بسته شدکه دولت مرکزی به دلیل غلبه نظام ارباب – رعیتی در مناطق روستایی نفوذ کافی نداشت و در نتیجه تحقق اهداف توسعه­ای آن، خاصه در زمینه­های ارتقای درآمد و بهبود کیفیت زندگی در جامعه روستایی، محل تردید بوده است. به این ترتیب در آغاز برنامه‌های عمرانی درکشور، جامعه روستایی و بخش کشاورزی به نحو چشم­گیری از حیطه اقتدار دولت خارج شده بود (قدیرمعصومی و علیقلی­زاده، 1382).

در مهر ماه 1332 دولت با توجه به قانون عمران 1316 لایحه ازدیاد سهم کشاورزان و سازمان عمرانی را به تصویب رسانید و با عواید ده، به میزان ده درصد از بهره مالکانه از طریق تشکیل شورای ده، امور عمرانی دهات انجام گرفت. این برنامه به عنوان برنامه عمرانی روستایی کشور نیز تلقی می­شود. در سال 1332 لایحه قانونی بنگاه عمرانی تهیه و تصویب شد و در همان سال، بنگاه عمران تحت نظر وزارت کشور شروع به کار کرد. در این برنامه تأکید عمده بر چگونگی شکل­دهی و سازماندهی توسعه روستایی از بالا به پایین است. در طول برنامه اول تحولات سیاسی مهمی چون ملی شدن نفت، روی کار آمدن دولت ملی و کودتای 28 مرداد 1332 باعث شد دولت با انگیزه­های سیاسی تمایل به حضور در روستاها و توسعه تشکیلات خود در این مناطق داشته باشد. از همین­رو، است که ابعاد کشاورزی و روستایی برنامه دوم (1341 – 1334) نمود بیشتری دارد (ازکیا و غفاری،1386). در برنامه دوم در خصوص عمران دهات، فعالیت اصلی بر عمران دهات با استفاده از منابع انسانی و بر اساس خود­یاری روستائیان، که نتیجه آن تأسیس 48 حوزه عمرانی، تربیت قریب به هزار دهیار و اجرای طرح­های عمرانی در چهار هزار قریه است، متمرکز بود (رضوانی، 1390).

در سال 1335 قانون اصلاح امور اجتماعی و عمران دهات در مجلس به تصویب رسید. فعالیت­های عمرانی دهات با عواید پنج در صد از بهره مالکانه از طریق انجمن ده صورت می­گرفت. در این قانون که تا سال 1341 تمدید شده بود، تشکیل انجمن­های ده، بخش و شهرستان، تشکیل شرکت­های تعاونی، بنگاه اصلاح امور اجتماعی و عمران دهات و نیز تشکیل شورای عالی عمران پیش­بینی شده بود. بر اساس ارزیابی­های به عمل آمده، برنامه­های اول و دوم به دلیل فقدان ساختار اجرایی مناسب که ریشه در ساختار اجتماعی، سیاسی و فرهنگی جامعه دارد، توفیق عملی بسیار پایینی داشته­اند. از طرف دیگر، این برنامه­ها متکی بر مطالعات و بررسی­های مناسب نبوده­اند، به­خصوص در حوزه روستایی که حتی اطلاعات و آمارهای لازم و دقیق نیز در دست نبوده است (ازکیا و غفاری، 1386).

توسعه روستایی در برنامه سوم (1346- 1342) عمدتاً در قالب اصلاحات ارضی و بخش کشاورزی صورت گرفت و منجر به دگرگونی­های اساسی در جامعه روستایی شد. تأسیس شرکت­های تعاونی روستایی، توجه به فعالیت­های ترویجی و آموزشی (سپاه ترویج)، تأسیس انجمن ده و برخی فعالیت‌های دیگر از مهم­ترین برنامه­ها در توسعه روستایی کشور در برنامه سوم بود. برنامه سوم و اصلاحات ارضی منجر به تغییر ساختاری در اجتماعات روستایی و تأثیر­گذاری بر ساختار جوامع شهری شد. این برنامه نیز مثل برنامه­های قبل دارای ویژگی از بالا به پایین بود (شکوری، 1384).

در برنامه عمرانی چهارم (1351-1347)، عمران یا توسعه­روستایی به عنوان یک بخش، در       برنامه­ریزی و سیاست­های بخشی، جایگاه خویش را یافت (رکن­الدین­افتخاری، 1382). با ادامه اصلاحات ارضی در این برنامه جایگاه دولت در روستاها تثبیت  و توسعه روستایی بر خلاف برنامه­های قبلی صرفاً در گرو اقدامات دولتی قرار گرفت و دولت جایگزین ارباب در دهات شد. در این برنامه توجه به ارتقای سطح کار و فعالیت روستائیان از طریق ایجاد و تنوع در اشتغال و بسط صنایع دستی و توجه به فعالیت­های تعاونی و خودیاری، معطوف گردید. از برنامه چهارم به بعد، توسعه از منظر صنعتی شدن مورد توجه قرار گرفت و با منفک شدن توسعه روستایی از بخش کشاورزی، این بخش­ها حالت حاشیه­ای در قیاس با صنعت و خدمات پیدا کرد. با این حال وجود سازمان­هایی چون سپاه ترویج و آبادانی، خانه اصناف، خانه فرهنگ و توجه به بیمه اجتماعی روستاییان در طی برنامه چهارم بر ایجاد برخی تغییرات در اجتماعات روستایی بی­تأثیر نبوده است (شکوری، 1384).

برنامه عمرانی پنجم (1356- 1352) نیز در راستای برنامه عمرانی چهارم، که در آن صنعتی شدن به صورت غالب مطرح بوده، حرکت کرد. در این برنامه نیز بخش عمران و نوسازی روستایی به صورت منفک شده از بخش کشاورزی مطرح شد. مهاجرت­های روستایی در طی این برنامه بر ساختار جامعه روستایی تأثیر گذاشت. در این برنامه ایجاد حوزه­های عمران روستایی به عنوان سیاست اصلی مربوط به توسعه مناطق روستایی مورد توجه قرار گرفت که هر حوزه عمرانی شامل مجموعه­ای از دهات در محدوده­ای مشخص است. در قالب این مجموعه، یکی از دهات که از ویژگی­هایی چون جمعیت، بالا بودن سطح تولید کشاورزی و دامی، وجود امکانات اداری و سرویس­های خدماتی لازم برخوردار بود و نیز از لحاظ جغرافیایی در موقعیت مناسب­تری قرار داشت، به عنوان مرکز حوزه عمرانی تعیین شد (ازکیا و غفاری، 1386).

در برنامه­های اول تا سوم، اگرچه به رشد بخش کشاورزی و نوسازی آن از طریق توسعه مکانیزاسیون توجه شد، اما اجرای طرح­های بزرگ مقیاس تأمین آب با گرایش­های صنعتی و شهری، مانع از تخصیص مناسب منابع در بخش کشاورزی و روستایی گردید. اجرای اصلاحات ارضی از برنامه سوم و پی­گیری آن در برنامه­های چهارم و پنجم موجبات خرد شدن اراضی و حذف نظام بزرگ مالکی و همچنین سبب بدبینی و عدم اطمینان در سرمایه­گذاری بخش خصوصی را فراهم کرد. در برنامه چهارم به منظور جبران مشکلات ناشی از سیاست­های مذکور، تشکیل واحدهای بزرگ تولید مورد توجه قرار گرفت. با افزایش درآمدهای ناشی از صادرات نفت و صنعتی کردن کشور، اعتبارات برنامه پنجم به شدت افزایش یافت و به فعالیت­های کشاورزی در سه فصل کشاورزی و منابع طبیعی، آب و عمران روستایی توجه شد. بر اساس آمارهای موجود طی چهارده سال (1344-1357) متوسط سهم سرمایه‌گذاری­های سالانه در بخش کشاورزی 8/7 درصد بود و در بالاترین سهم به 11 درصد افزایش پیدا کرد. در حالی که سهم سرمایه‌گذاری در سایر بخش­های اقتصادی نظیر خدمات و صنعت در کمترین سهم به ترتیب بیش از 55 و 16 درصد بوده است (شکوری، 1384).

بررسی تغییر مناسبات ارضی که در طی برنامه­های سوم تا پنجم اجرا شد، نشان می­دهد که اصلاحات با حداقل مشارکت روستائیان صورت گرفت. این اصلاحات که بر مبنای نسق صورت گرفت بر موقعیت 50 درصد فقیرترین خانوارهای روستائی تأثیر گذاشت و بنه­ها را که در نگهداری قنات نقش اساسی داشتند را از بین برد (ازکیا، 1384). در برنامه دوم و سوم ایجاد حوزه­های عمرانی با فراهم کردن زمینه­های ترویجی نظیر تشکیل انجمن­های دهات، دهیاری­ها، مشخص کردن کدخدا و رهبران ده همراه بود. بررسی سیاست و عملکرد برنامه­های این دوره مشخص می­کند که در سه برنامه اول کاهش فقر و نابرابری به­طور تلویحی در قالب قوانین و سیاست­های مختلف مطرح شده، ولی از برنامه چهارم به بعد توزیع عادلانه­تر درآمدها و گسترش خدمات اجتماعی به علت نابرابری­های ایجاد شده در آن زمان مورد توجه قرار گرفت. اما مجموعه سیاست­های اعمال شده در این دوره نه تنها موجب کاهش فقر و نابرابری نگردید، بلکه فقر و نابرابری روستایی را تشدید کرد. در سال­های آخر این دوره (1353- 1357) نسبت درآمدهای شهری به روستایی از1/2 درصد و نسبت هزینه­های شهری به روستایی نیز از 77/1 درصد به 1/2 درصد افزایش یافت. همچنین میزان یارانه سرانه شهری بالغ بر سه برابر یارانه سرانه روستایی شد. از آثار منفی این برنامه­ها مهاجرت­های روستایی بود. بازتاب این روند در کاهش سهم جمعیت روستایی، از70 درصد به 53 درصد طی سا­ل­های 1335- 1355 قابل رؤیت بود (ازکیا، 1384).

این مطلب رو هم توصیه می کنم بخونین:   انچه باد در حین کاشی کاری و نظارت بر کار بدانید

2-5-2- توسعه روستایی در برنامه­های توسعه پس از انقلاب

پس از انقلاب اسلامی برنامه­های توسعه­روستایی بر خلاف برنامه­های قبل از انقلاب که از الگوی رشد اقتصادی پیروی می­کردند، عمدتاً مبتنی بر الگوی پاسخ به نیازهای اساسی و با هدف اولیه توزیع مجدد منابع شکل گرفته­اند. اولین برنامه پنج ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بعد از پیروزی انقلاب اسلامی برای سال­های 1368- 1372 تصویب شد. در این برنامه، توسعه ­روستایی همانند سه برنامه اول قبل از انقلاب دارای فصل مستقلی نبود و برنامه­های توسعه ­روستایی در قالب هدف­های ملی، عمران منطقه­ای، کشاورزی و آمایش مدنظر قرار گرفته است (رکن­الدین افتخاری، 1382). در این برنامه دولت در قالب برنامه­های اجرایی بخشی و تبصره­های قانونی به تخصیص اعتبار برای مناطق روستایی پرداخته و بر دو الگوی بنیادی زیر در توسعه ­روستایی تأکید کرده است.

1- تأکید بر راهبردهایی که موجب تغییرات مطلوب در ساختار تولیدی اجتماعات روستایی می­شوند.

2- افزایش تولیدکشاورزی و بهبود معیارهای زندگی کشاورز؛

الگوی اول از طریق بهبود وضعیت مالکیت زمین، اصلاحات ارضی، بهره­وری از منابع طبیعی بالقوه و سایر فعالیت­هایی که باید موجب ارتقای وضعیت اقتصادی- اجتماعی در مناطق روستایی شوند، پی‌گیری شد و الگوی دوم مبتنی بر گسترش برنامه­های نوین کشاورزی و به کارگیری تکنولوژی مناسب است. در قالب این برنامه، توسعه در زمینه کشاورزی به عهده وزارت کشاورزی بود که در سال 1356 از ادغام دو وزارتخانه کشاورزی و منابع طبیعی و تعاون و امور روستاها تحت عنوان وزارت کشاورزی و عمران روستایی تشکیل شده بود و سپس در سال 1362 با تشکیل وزارت جهاد سازندگی بخش عمران روستایی از وزارت کشاورزی منفک و به عهده وزارت جهاد سازندگی گذاشته شد. از جمله اهداف این وزارتخانه­ها، حرکت به سوی استقلال و خودکفایی کشور، بهبود اوضاع اجتماعی و اقتصادی مناطق روستایی و عشایری، ایجاد زمینه جهت رشد شخصیت انسانی روستائیان از طریق مشارکت و نظارت آنان در فعالیت­های روستایی و بسیج مردم جهت سازندگی و عمران روستایی است (ازکیا و غفاری، 1386). درخلال برنامه اول نهادها و مجموعه­هایی چون هیئت­های هفت نفره واگذاری زمین و مشاع­های تولیدی، مراکز خدمات کشاورزی و تعاونی­های تولید کشاورزی تشکیل شد که تأثیرگذاری مستقیمی بر روند توسعه روستایی داشته­اند.

در برنامه دوم (1377- 1373) عمران و توسعه روستاها برای نخستین بار بعد از انقلاب اسلامی به عنوان سر فصلی مستقل در اسناد برنامه جای گرفت و تأکید بر توسعه صنعت در فضاهای روستایی، مطالعه و طراحی ساختار فضایی مطلوب و تجهیز سلسله مراتبی مراکز روستایی مهم­ترین سیاست­های توسعه روستایی بوده­اند (سازمان برنامه و بودجه، 1378).

مهم­ترین اهداف عمران و توسعه روستاها در برنامه دوم عبارتند از (سازمان برنامه و بودجه، 1378):

– توسعه یکپارچه فضاهای دارای ظرفیت بالقوه رشد و توسعه روستایی؛

– ساماندهی جمعیت نقاط کوچک و پراکنده روستایی در مراکز جمعیتی با امکانات توسعه؛

– اصلاح ساختار کالبدی سکونتگاه­های روستایی؛

– تنوع بخشی به فعالیت­های تولیدی؛

– ایجاد شرایط لازم جهت واگذاری امور روستاها به نهادهای مدیریتی و مردمی؛

– ارتقای مهارت فنی و افزایش بهره­وری روستاییان.

از اهداف برنامه سوم (1379 – 1383) که گروه­های آسیب­پذیر به ویژه روستایی را در بر می‌گیرد، تلاش برای حفظ قدرت خرید گروه­های کم درآمد، فراهم آوردن زمینه­های اشتغال و تشویق سرمایه‌گذاری و کارآفرینی، اهتمام به توسعه و عمران روستاها و توجه ویژه به معیشت روستاییان، تأمین امنیت غذایی و خودکفایی در کالاهای اساسی با افزایش تولید داخلی به­ویژه کشاورزی، گسترش و عمق بخشیدن به روحیه تعاون و مشارکت عمومی و رفع محرومیت­ها به خصوص در مناطق روستایی کشور است (سازمان مدیریت و برنامه­ریزی، 1381).

بررسی برنامه­های توسعه روستایی بعد از انقلاب در دوره 11 ساله، از اول انقلاب تا پایان جنگ تحمیلی و از دوره بعد از جنگ تاکنون نشان دهنده ویژگی­های زیر است (عجمی، 1379):

1- بررسی­ها نشان می­دهدکه سیاست­های توسعه روستایی در بعد از انقلاب، قبل از همه واکنشی بود نسبت به سیاست­ها و پیامدهای نه چندان توسعه­ای قبل از انقلاب؛

2- دوره اول (11 ساله) دوره بدون برنامه­ای بود که هیچ راهبرد مشخصی چه در سطح ملی و چه در سطح روستایی درآن ارائه نشد و غالباً اقدامات در قالب رویکرد اجتماعی و نیازهای اساسی صورت گرفت. در این دوره دولت به سازماندهی مجدد مدیریت سنتی کشاورزی و ایجاد نهادهای انقلابی در اجرای برنامه­های زیربنایی و… به منظور حل سریع معضل توسعه­نیافتگی روستایی و کشاورزی اقدام کرد. اما این اقدامات در زمینه تولیدکشاورزی، اشتغال روستایی و افزایش سطح زندگی روستائیان موفقیت چندانی به­دست نیاورد.

3- در دوره دوم که همراه با تدوین برنامه پنج ساله اقتصادی و اجتماعی از سال 1368 مشخص می‌شود. غالباً رشد اقتصادی و بعدها توسعه صنعتی در چارچوب برنامه­های تعدیل ساختاری دنبال می‌شد. در برنامه اول و دوم محور توسعه بخش کشاورزی تعیین و در برنامه سوم بدان تأکید شد و بخش قابل توجهی از اهداف که در برنامه دوم تحقق نیافته بود در اهداف برنامه سوم گنجانده شد. ارزیابی­ها حاکی از آن است که علی­رغم محوریت کشاورزی، تخصیص اعتبارات و سرمایه­گذاری­ها، این بخش در مقایسه با سایر بخش­ها نوسانات زیادی تجربه کرد (قلی­نیا، 1375).

به­طور کلی سیاست توسعه­ روستایی به­ویژه کشاورزی بعد از انقلاب در افزایش تولید محصول در مقایسه با قبل از انقلاب موفق بود، اما این افزایش با تقاضای جمعیت رو به رشد مطابقت نکرد. رشد محصول بیشتر یا حرکت­های مردمی در قالب جهاد سازندگی و امثال آن صورت گرفت که از یک برنامه منسجم و پایدار توسعه­ای تبعیت نکرد. بعلاوه علی­رغم فعالیت­های عمرانی و زیربنایی قابل توجه در روستاها، در ماهیت، این برنامه­ها به ندرت در کاهش فاصله طبقاتی بین گروه­ها و قشرها، افزایش درآمد، کاهش فقر و تنزل شکاف بین شهر و روستا مؤثر بودند (شکوری، 1384).

 

دسته‌ها: مقاله